作者：岳喜涛 祖益康
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据，也是土地利用管理的“龙头”。随着我国制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，土地利用管理思路也进行了相应的调整，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性，加强规划控制作用，促进科学发展。
一、科学规划解决好五个方面问题是促进科学发展的前提
1、要解决规划的多元化目标定位问题
社会决策中的目标通常有多目标决策，并有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境、协调持续发展等问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能影响到另一目标，满足了一个目标却损害了另一个目标。显然土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地规划编制中，如何确定规划的多元化目标，必须对目标进行筛选、排序、优化达到科学规划。
2、要解决规划的弹性与刚性关系问题
规划具有弹性，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用。土地利用总体规划在编制时接受市场变动的信号，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化等，继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等，从而产生动态式双向作用机制。弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于处理好弹性与刚性的关系，弹性和刚性要适应经济社会发展规律，妥善解决国家管理土地和地方政府经济建设的关系。
3、要解决规划的开放性问题
土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。激励就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。
4、要解决规划理念与规划技术问题
为实现土地资源合理配置的有效途径，土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，为此，要解决规划理念与规划技术问题。
5、要解决规划实施与追踪管理问题
规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。
二、科学编制规划是促进科学发展的关键
1、坚持保护耕地为主线，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标
在土地利用总体规划过程中，必须坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、特别是耕地不足的基本国情，严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。
土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，突出保护基本农田。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。基本农田划定后，严禁任何建设项目不得随意占用。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化高效农业，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排。要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。
2、科学合理构建刚、弹性互补的规划指标
根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标，要进一步改革目前僵化的指标体系。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量可按一定比例，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，都要由上级国土资源部门和用地审批部门同意与备案。
3、建立规划修编的公众参与制度，提高规划的透明度
公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划科学性，为规划实施创造良好的社会环境。各级政府要制定措施，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程，并注重修编实效。市级规划要采取吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，综合专题研究意见形成规划方案，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的居民点调整、土地开发整理等项目的安排，广泛征求村民委员会和村民意见等。
4、坚持正确的规划理念，做好土地资源的供需预测
树立科学发展观，坚持“以人为本”的规划理念,，增强“全面、协调、可持续发展”观念，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约节约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。同时，要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，才能做好土地资源供需的科学预测。
三、完善规划实施监控体系是促进科学发展的保证
在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的，实践证明“三分规划，七分管理”。
1、完善规划实施监控体系。
首先，抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次,要建立起由政府、公众和规划专家三位一体的群体决策支持系统，决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“划编制——实施——评估——调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四，建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用现代技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，切实解决存在的问题。
2、认真贯彻落实土地调控政策和土地管理法律法规
在国家紧缩“地根”的情况下，按照“破难题、保发展”的工作思路，积极服务地方经济建设。首先，发挥土地调控作用。为确保土地调控各项政策落到实处，强化土地规划在土地调控中的主导作用，将土地资源专项规划作为“十一五”“龙头”规划进行单列。其次，积极探索应对土地调控政策的各项措施。通过开展全员讲学活动，解读中央土地调控政策背景，透视政策动向，分析土地经济形势，提出正确应对土地调控政策和加快经济发展的各项措施。第三，严格执行有保有压的供地政策。科学合理安排用地指标，优先保障重点建设项目、城市基础设施建设项目、高新技术产业项目以及符合供地政策的重大招商引资项目用地。对不符合土地利用总体规划和产业政策的项目，坚决不予供地。
3、严格落实基本农田保护制度
为扎实推进基本农田保护长效化管理，实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的目标，要扎实开展了基本农田保护“争先达标”活动。一是加强制度建设。制定完善了基本农田保护“五项制度”，以制度来规范基本农田保护；二是落实责任制。将基本农田保护管理纳入目标考核管理内容，县、乡、村三级每年要签订基本农田保护责任书，做到层层抓落实，块块责任到人；三是建立健全基本农田保护信息网络；四是做好基本农田保护信息系统的更新维护，对辖内的基本农田保护标志牌有及时更新维护；五是加大基本农田保护宣传力度，增强广大干部群众保护基本农田意识。同时，完善执法监察长效机制。按照“防范在前，发现及时，制止有效，查处到位”要求，进一步加强执法监察，逐级落实巡查、发现、查处责任，真正形成“网上管、地上查、天上看、信访曝”的预防为主、防查并举机制。做到“保护资源、保障发展”双赢，积极推进经济社会更好更快发展。