中国正在经历一场全球规模最庞大、最剧烈的城市化运动。人口膨胀、城市格局变化剧烈、经济发展速度快、社区与商业纷繁多变、社会治安和城市管理日益复杂、政府如何布局等等问题，都是城市现代化的障碍。城市要现代化，现代化就要信息化。中国的城市该如何做出抉择？

　　《计算机世界》报记者 何源

　　2000年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾断言: 影响21世纪人类社会进程最深刻的两件事情，第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城市化。

　　城市化是一个国家走向现代化的必然选择，激烈的城市化进程在托起中国经济腾飞的辉煌成果时，也酿成了难以下咽的苦果: 人口激增、房价飞涨、环境恶化……中国城市原有的社会结构和经济形态正经历着严峻的考验。

　　中国的数字城市正是诞生在这样激烈剧变的城市化进程中。

　　“数字城市”正在成为时髦名词，被列入各省市的“十五”规划美好蓝图，“数字化”好像真的要来临了。

　　然而，只过去短短5年，“数字城市”就从众多省市的“十一五”规划中急速隐退。

　　“数字城市”为什么会经历这样的大起大落？“数字城市”是真的消失了，还是早就已经悄悄地走进百姓身边？

　　中国式难题

　　1978年改革开放以来，中国的城市化进程是世界上其他国家的两倍数，城市集聚经济的速度以乘数效应放大。中国的城市化目标是，到2050年之前，使城市化率从2006年的43.9%提高到70%左右，这就意味着，城市化率平均每年增加近一个百分点，每年约有1200万人从乡村转移到城市。

　　然而，我们不能忽视的是，走过城市化历程，英国用了120年，美国用了80年，而从改革开放算起，中国仅仅走过了30年。

　　人口激增所引发的大量边缘化人群、生活密集所带来的难以承受的房价、日益恶化的环境……在城市化爆发式发展的今天，由其引发的“城市病”正在威胁着人们的生活。由城乡二元分割户籍制度构成的传统社会结构和经济结构也在城市化的滚滚洪流中，经历着巨浪的摔打。

　　加速完成城市化，又要在激烈的变革中经受住社会结构、体制变化的种种考验，这就是中国的城市化难题，是世界其他国家都不曾遇到的困境。

　　中国的城市信息化就诞生在这样的紧要关口，并被赋予了这样的责任: 在中国城市化尚未完成的情况下，迎接城市变革的挑战，信息化与城市化齐头并举。

　　就在中国面临双重挑战时，涵盖城市信息化所有内容的“数字城市”开始在全球兴起。1998年1月31日，美国前副总统戈尔在加里福尼亚科学中心所做的“数字地球—认识21世纪我们这颗星球”的演讲中提出了“数字地球”的新概念。以地理空间信息为主要支撑的“数字地球”勾画出人类数字生活的美好愿景，并由此引发了世界关于“数字城市”的探讨。

　　十年过去了，发达国家已经走过了以信息基础设施建设为中心的起步期，进入到以电子政务、电子商务和社区信息化建设为中心的全面发展期。电子政务、电子商务和社区信息化成为数字城市的三大“引擎”，推动经济社会的全面信息化。

　　数字城市的热潮也波及到中国，那么，舶来的“数字城市”究竟适不适合中国？

　　中国的城市信息化承载着城市机制和管理方式变革的重任，而西方国家基于“后城市化”时代背景提出的“数字城市”则像空中楼阁一样遥不可及。中国的“数字城市”面临着中国式难题。

　“理想国”困局

　　翻开陕西省咸阳市的《国民经济和社会发展信息化“十五”规划》，“全面建设‘数字咸阳’，加速国民经济和社会信息化进程”被清晰地写进“总体思路中。”

　　“数字咸阳”的目标是什么？从电子政务家庭100%到企业信息化，“数字城市”无所不包。然而，对于一个信息化刚刚起步的城市来说，这样大而全的“数字城市”能够一步到位解决所有问题吗？

　　不只是咸阳这样一个西部地区的地级市，在东北、华中、华南，几乎所有的省市，从直辖市到省会城市、地级市，“建设数字城市”都成了“十五”规划 中最耀眼的部分。

　　然而，几年后，当本报记者启动数字城市特别报道，向全国各地采访数字城市的优秀案例时，几乎所有的工作人员都要先问一句: “数字城市是什么？”

　　“数字城市更像是一个口号，而不是科学名词。” 北京大学遥感与地理信息系统研究所副所长方裕说。即使是身兼北京大学数字中国研究院副院长，方裕也无法准确地给出数字城市的定义，他所在的研究院主要专注空间地理信息的研究。

　　早在2000年前，建设部信息中心副主任郝力就曾专门做过数字城市的研究，并参与制定整体框架。早期的数字城市框架主要由基础层、管理层、应用层三部分构成。城市信息基础设施和城市空间数据基础设施构成了统一平台，在此基础上的管理层是对空间信息实施有效管理，而应用层则延伸出针对不同领域的众多应用，涉及政府、行业、企业及公众类应用。

　　同新加坡、日本等数字城市发展成熟的国家相比较，我国的数字城市框架有许多相似处，都注重统一管理、统一规划，强化数字城市的顶层设计，资源共享贯穿始终。这些曾经是其他国家成功的经验能不能适用于中国呢？

　　“我国的数字城市发展并没有按照我们当初设计的理想模式去走。”郝力说。

　　为什么与国际如此接轨的数字城市理论会渐行渐远呢？

　　首先，中国城市化的发展决定了城市信息化不宜从顶层设计入手。

　　日本曾经提出过数字城市的模式和框架，并以其在日本的成功应用而闻名于世，然而，日本在此之前曾经经历了80多年的城市化蜕变，并在其蜕变中诞生出新的城市管理方式和手段。在完整的城市化后提出数字城市框架，是信息化对城市化的升华。

　　中国仅仅经历30年的城市化，而且正处于矛盾迭出的多事之秋，信息化不是锦上添花的技术手段，而是城市社会结构、经济结构变革的催化剂。自下而上的城市化进程决定了信息化必须自下而上，必须从底层出发，从信息化需要最迫切的地方入手。

　　其次，大一统的框架体制不适合中国现阶段条块分割的行政体制。

　　在采访中，曾有专家讲述了这么一个故事: 一个市的地下管网信息系统承包给当地电信去做，电信需要完整的数字地图做基础图层，于是找到当地的测绘部门。测绘部门一开口就要价240万元，少一分钱也不给，电信财大气粗，一气之下花了近300万元聘请最先进的技术公司做了一个比测绘部门还要完整的城市基础地图。

　　这样的故事还存在于很多地方的城市信息化建设中，在条块分割的行政体制下，各部门大都抱着“小而全”的思想，守着自己的一亩三分地。而数字城市的整体框架是从大一统入手，强调在统一的基础平台上实现各部门的应用，条条林立的行政体制下始终是“大一统”设计难以逾越的深沟。

　　中国的城市化决定了数字城市的框架只能是美好的理想，无法在现实落地。经过“十五”的反思，很多城市开始弱化“数字城市”的概念，从单点应用脚踏实地地做起。

　　破解困局

　　郝力认为，虽然中国的数字城市没有按照预先设计的“大而全”的框架去发展，却在两个方面打下了坚实的基础，为数字城市提供了“亮点先行”的可能。一是城市信息基础设施，随着信息产业部宽带、光纤网络的逐级深入，遍布全国各地的网络为城市信息化提供了“高速公路”; 二是城市空间数据基础设施建设。随着“数字地球”概念的提出，以全球卫星定位系统、遥感、地理信息系统和计算机网络为主体的数字化测绘技术已经取代了传统测绘技术。

　　城市管理是城市化进程中矛盾最为激化的敏感地带。按照中国2050年实现70%城市化率的目标，每年将有1200万人从农村涌向城市。在城市化人口呈现爆发式激增的时候，城市管理就变成了城市最为脆弱环节，城市管理员被刺、小商贩被城管人员野蛮殴打，动荡不安隐藏着更深的社会危机。

　　2005年，北京市东城区提出城市网格化管理新模式，在原有“单轴化”的管理体制基础上，创建指挥与监督既分离又统一协调的“双轴化”管理体制，实现了对城市管理流程的再造。2006年，在建设部的推动下，网格管理迅速向全国51个城市(区)推广，各地在继承东城区的管理精髓基础上，又针对自己的实际情况做出了新探索，如杭州向上延伸跨越区形成全市统一平台，又如上海向下深入完善社区的各项机制。

　　网格化管理从城市化需求最迫切的地方入手，将城市管理与信息技术相结合，应用的集成创新与体制改革的结合必然带来政府的管理创新。

　　除了信息化向管理体制挑战，在全国众多的城市信息化“亮点”中，人们还惊喜地发现，共享意识正慢慢深入。这些“亮点”形散神不散，经过实践历练，以公共服务为宗旨的城市信息化应用正在“共享”意识的认同下越来越近地向数字城市的精髓靠拢。

　　北京东城区城市管理监督中心副主任高萍现在还记得，东城区的网格管理落地以后，东城区的统计局局长找到信息办有关同志，提出想在网格管理的平台上建立统计局的应用系统。在业界，这样一个地理信息图层起码要几百万元，信息办却很大方地批准给统计局无偿使用。

　　“共享平台就像是一个大舞台，你跳现代舞，我跳民族舞，每个部门都要有一个开放的心态。”高萍说。监督中心将地理信息平台无偿开放给统计局后，统计局在此基础上做了很多系统应用，统计局局长对高萍表态，以后城市管理需要统计局提供什么信息，在职责允许范围内义不容辞。

　　从东城区放大到北京市，现在，在北京市信息资源管理中心的政务信息资源共享交换平台上，已经有68个委办局的信息同时接入共享交换平台中交互贯通，这个信息交换中枢已经将资源共享演绎到市一级的大平台。

　　“数字城市”没有实现政府、企业社会信息系统在统一平台上百花齐放的设想，却向城市管理、公共服务衍生。共享——这是数字城市设想的出发点，经过几年的实践探索，中国的城市信息化正慢慢向原点回归。

　　城市信息化正带着数字城市的“基因”沿着中国城市化的轨迹前行。尽管“亮点”已经呈现出勃勃生机，我们仍旧不能忽视: 正当国家部委和各大中心城市开始脚踏实地地从头做起时，在某些地市级城市，仍然将华而不实的框架奉为尚方宝剑，似乎冠以“数字城市”就向城市化又贴近一步。

　　“中国的数字城市仍然处于混沌时期，提不提数字城市不是问题，关键是在数字城市之下做了哪些实实在在的应用。”方裕说。

　　此外，从城市信息化的长远发展来看，尽管呈点状发展的应用已经具备共享意识，却仍将面临下一轮的整合。“同信息化一样，城市信息化也将呈现点、线、面的发展趋势，由点到线，再由线连成片。”郝力说。

　　那么，如何由线成面？是重新构建一个信息平台，还是将现有的线进行整合？一是由一个部门承担整体信息平台建设，如武汉市规划局; 二是成立第三方的信息交换平台，如北京市信息资源管理中心。这两种做法在实践的过程中都存在一定的困难，前者面临行政划分的障碍，后者面临如何树立公信力的挑战。在这些整合的过程中，如何能够形成跨部门、跨领域的管理机制，如何能在这样的机制下规范各部门的具体应用，是摆在眼前的问题。自下而上的城市信息化探索最终仍将面临顶层设计的挑战。

　　“否定之否定，再前行，这就是中国特色的数字城市建设。”郝力说。正如中国的城市化在激烈的剧变中不断接受着考验一样，走出了“理想国”的数字城市，也将不断地接受现实的考问，最终破解城市化的中国式难题。

　　从北京市东城区到全国51个试点城市，随着数字城管向城市管理的纵深扩展，中国的城市管理理念也在经历着一场思辨。

　向下走和向上走

　　承继北京打破部门的条块分割的精神，上海浦东采取了中心下移和三级平台、四级派单制。

　　浦东新区将网格化管理中心放到各个功能区域，建设6个功能区域监督(指挥)中心，街道社区再建信息化平台，形成浦东新区、功能区、社区三级平台。然后再增加一级行政效能监察督办，形成四级派单。

　　监督员发现的问题，会先报到社区，由平台中的职能部门处理，解决不了再逐级上报，由上一级单位协调，最后由监察部门督办。

　　“在浦东，每一个街道都会有超过20万的人口，相当于其他城市的一个区。”浦东城管信息中心负责人称，浦东新区的6个功能区，下辖11个街道、13个镇，常住人口达264.01万人。另外，在这6个功能区中，都有相对独立并履行政府所有职能的管理委员会，管理着包括人、财、物等所有方面。所以，在浦东新区有可能也有必要划分成更小的区域。

　　与上海的重心下移不同，杭州选择的则是向上走。

　　2003年，杭州就成立了“城市管理办公室”，负责综合协调各职能部门，以加强城市管理。然而，当时杭州各个部门的职能分得很清楚，你管你的，我管我的，是川字形管理模式。

　　“市政府想通过‘城市管理办公室’打破条块分割，建立统一平台，搞综合管控、绩效考核，但由于缺乏好的协调手段，很难推行下去。”杭州城市管理信息中心相关负责人说。

　　后来，通过实施数字城管，杭州建起了市级指挥中心和信息中心，并建立了相应的高位协同平台，终于把“川”变成了“卅”。

　　目前，杭州将173家相关单位定义为网络单位，每个单位设立终端，由各网络单位派专人负责协调工作。同时，在杭州的数字城管指挥中心，还设立了协同平台，由各职能部门派出专人进驻，当发现城市管理问题时，由市领导坐镇现场协调。

　　摸索推进路线

　　走过萌芽期的数字城管模式，正在各试点城市茁壮成长。随着数字城管在全国的铺开，这些试点城市的经验，必将成为其他城市管理者们的“路线图”。

　　首先，数字城管需要领导高度重视，甚至亲自挂帅。

　　杭州成立了由市长任组长的数字城管工作领导小组，同样地，上海浦东区数字城管建设也是由区长亲自挂帅的一把手工程。

　　当初，北京东城区之所以能创造性地实施数字城管，就是由于当时东城区领导的重视。而对于上海、杭州这些做出成绩的试点城市来说，也是由于领导重视才得以顺利实施。

　　其次，数字城管向广泛的城市职能部门推进数据共享时，需要科学的机制做保障。

　　本质上说，数字城管是一种城市管理模式，而非简单的系统或平台。从这个角度来说，一些管理部门难免对某些数字城管的硬指标有抵触情绪。杭州在推行数字城管时，就遇到过这样的问题。

　　“起初，各部门都有些抵触和恐惧。但后来，发现这套机制确实促进了各部门提高自身办公效率，抵触也就变成了感谢。” 杭州城管信息中心的那位负责人说。

　　虽然有推进机制和领导的重视，但当数字城管作为新生事物摆在北京东城区各部门面前时，推进还是费了一番周折的。上海浦东也同样费了些周折。

　　北京市东城区信息化工作办公室副主任倪东认为，比起资源的整合、数据的共享，有效的推进机制更加重要。

　　再有，作为一套行之有效的城市管理模式，长期发挥效能、信息采集的公正、效率的提高和自身的生存也是需要解决的问题。

　　对此，杭州采取了市场化信息采集的办法。杭州市城市管理信息中心以招标的方式聘用了5家第三方信息采集公司，并分级管理网格区，采用政府花钱买信息的方式，既减少了信息采集公司与职能部门的直接冲突，又有效地降低了信息采集成本。

　　上海则采用了两种网格管理模式，一个是传统的基于地理的块状网格管理模式，以区、县作为单元推进; 另外一个是按行业划分的专用的行业网格化管理体系。在精细化管理的同时，也便于将应用与各部门的实际需求相结合。

　　东城区也在探索社会化的运作方式，比如东城区对摄像头采用了引入第三方公司的管理模式。就是将摄像头的维护包给企业，由企业自负盈亏。

　　以“数字规划”领跑城市信息化，这是武汉市的“数字城市”之路。从方寸照片到三维建模，数字规划从来没有像现在这样，如此深入地走进老百姓。

　深入民间

　　王先生想要购买位于汉口胜利街的“六合新界”楼盘，他不知道开发商的审批手续是不是合格，开发商所划的楼盘位置是不是符合规划局的审批。在“数字武汉——规划国土在线”的网站上，王先生在“规划国土申报大厅”的“在建项目查询中”看到武汉市所有在建楼盘的地理信息，当他点击位于江岸区胜利街33号的“六合新界”时，网站立刻显示出开发商武汉合记置业有限公司开发楼盘许可证号以及建设项目的建筑红线图，红线图清晰地显示，楼盘为2栋楼，28层。

　　经过认真对比，王先生确信开发商给他的规划图没有私自乱添面积，乱加楼层，他很快去售楼中心交了订金。

　　足不出户，就能全面考察武汉市所有的新楼盘。“规划国土在线”网就是依托城市空间数据基础设施所建立起来的公众信息服务系统。网站为市民提供了电子地图、规划成果公开与公示、地价查询、在建项目及折迁信查询等多项服务，让老百姓如此贴近地享受城市空间数据基础设施所带来的种种实惠。

　　以前，网站的局长信箱每月都能收到几千封来自市民的信件，大部分是询问所在地的拆迁改造。鉴于此，武汉市把全市的拆迁信息放到网上公示，市民只要点击“国土规划在线”的“拆迁服务站”，就能看到所有的拆迁信息。这些信息的发布，也是基于地理信息图层，蓝点的位置代表规划建设意向项目，红点代表计划拆迁项目，红、蓝点带圈则表示本月发布项目。拆迁服务站建立以后，市民来信大幅度减少，每个月仅有几十封。

　　信息公开后，有人对李宗华说: “你们胆子真大，这些信息都敢公布。”建筑红线图、拆迁信息，这些都是曾被政府部门视为机密的信息，即使是到目前为止，武汉市也是唯一一个敢于把拆迁信息公布到网上的城市。

　　李宗华也坦承，在决定要不要把这些信息公示到网上时，规划局本身也遇到很大的阻力，然而，“数字城市就是要让老百姓能最大限度地享受和利用信息资源。”经过再三权衡，市领导和局领导决定用信息公开服务老百姓。

　　公众信息服务系统是城市空间数据基础设施向百姓服务的纵向延伸，在这些地理数据信息给百姓带来实惠的背后，信息公开的勇气与决心是坚强的后盾。那么，数据基础设施又如何能横向延伸至其他政府部门，创建出更多的公共服务应用？

　　走向政务共享

　　城市空间数据基础设施不仅为公众服务的坚实基础，更是跨部门、跨平台共享共用，打破部门信息壁垒的平台。2006年，东城区网格化精细管理在全国10个城市试点推行，武汉市江汉区成为首批试点城市。推行初期，曾有人建议拷贝城市空间数据基础设施的数据，另建一套网格管理体系。

　　“拷贝数据，自建系统不仅花费人力、财务，还要为后期的维护和更新增加负担。”李宗华说。在市领导的协调下，江汉区网格管理体系不再自建系统，完全以“数字武汉空间数据基础设施”为基础，建立网格化部件数据库、事件数据库，依托成熟的数据库管理系统和GIS平台，为网格管理提供基础地理数据、网格化管理数据的支撑。

　　数据库设在规划局，底层地理数据由数据管理中心维护，上层应用系统由江汉区维护，仅在基础平台建设这一项上，江汉区网格管理就节约几百万元。更为关键的是，这种尝试为网格管理在其他区推行建立了范本，为以后实现基于全市统一基础平台的城市管理打下了基础。

　　除了网格管理，空间数据基础设施还在武汉市“城中村”的改造中，通过在1:10000土地利用数据库中叠加人品数据，计算出“城中村”人均耕地和宅基地指标，根据不同的数值范围制定不同的改造方案，在改造被人称为“社会—经济塌陷带”的城中村工程中，空间数据基础设施起到了底层的平台支撑作用。

　　到目前为止，共有38个政府部门在空间数据基础设施的平台上运行应用系统，应用率不到50%，离“数字武汉”整体基础平台的设想还有一定的距离。规划局的工作人员曾经对记者说，数据平台刚建好的时候，他们到各个部门去“游说”，有时得不到理解，觉得自己部门有钱，可以另起炉灶。

　　李宗华坦承，要实现跨部门、跨平台的信息共享平台，技术不是问题，更多的是由于部门间“小而全”的思想，总认为花钱建一套自己的系统比较稳妥。另一方面，数据基础设施投入使用还不到两年，推广和使用还有待于各部门慢慢体会。

　　从一个部门向多部门基础平台的跨越是艰难的，以“数字规划”领跑城市信息化，跨越的不仅是共享观念，还有保证平台整体运行的共享机制。

　　68个委办局和区县的信息，同时接入一个共享交换平台中交互贯通，作为城市信息化的第一梯队，北京启动的这台信息交换中枢，无疑可以成为其他城市学习的榜样。

　　谁当大任？

　　与数字城市相关的是一个涉及多种类型企业的绵长的产业链，其厂商类型分为数据加工商(包括地理空间数据的采集、更新和维护)、GIS(地理信息系统)平台软件提供商、数据库及操作系统提供商、服务器及路由设备提供商、基础网络设施运营商、业务软件开发商、工程项目集成商、移动终端生产商等，它们都将在城市信息化建设中迎来一个发展的高峰。GIS企业和传统IT厂商作为产业链上最主要的两大部分，逐渐在随着应用整合。

　　GIS企业的规模以中小型居多，它们在城市信息化中得到快速发展，成为数字城市建设主力军。根据中国GIS协会最新研究报告显示，我国约400家企业主要业务从事GIS软件研究、开发和应用，若将从事数据采集和加工、硬件设备配套、系统集成、系统应用、关联软件开发、教育培训等与GIS相关的企事业单位和科研机构计算在内，数量则近万家。然而这些公司在体制和规模上仍然是小而散、各自为政、技术规范不一，画地为牢的现象仍很严重。

　　随着数字城市的相关技术发展得越来越成熟，近两年GIS专业领域中一些中小企业的规模也在迅速膨胀，企业的经营方式也在变化，它们完成了最初的资本积累，成为第一批走到上市路程的GIS企业。比如高德软件在2006年获得红杉资本等约3000万美元的投资，灵图公司2006年也曾融到戈壁投资3000万美元的资金，这两家GIS行业内的公司上市时间都直指2008年。吸收外部资金的融资发展模式成为国内一些GIS企业迅速发展的捷径，但处于成长阶段的GIS企业如果要玩转资本市场，还有很长的路要走。

　　对于传统的IT厂商而言，它们在城市信息化中的发展曲线则没有GIS企业那样突兀。这些IT厂商是因为一些传统的行业用户，比如金融、交通、医疗等的信息化建设而加入到数字城市大军中。它们大多仍然把注意力放在数字城市架构中的上层应用中。

　　如今，位于产业链前端的GIS企业开始向上延伸，要让GIS更好地融入到业务应用中，呼出“与IT融合的口号”，IT厂商也因地理信息带来的增值空间而眼前一亮，开始向下探索，与GIS厂商携手。

　　在另一个角度上，电子政务、电子商务、智能交通、城市管理、医疗卫生、公众信息服务等多方面应用开始由点、线连接成面。固守某个行业用户的企业，要将手伸到其他行业，就显得有些心有余而力不足了。在接受采访的用户中，很多都叹息“目前还没有一家旗舰型的能整合所有资源，提供符合数字城市共享特征策略的集成商” 。

　　而电信运营商则试图在这个产业机会中扮演重要角色，提出了数字城市的战略大牌。它们不再是简单的基础网络设施提供者，它们在转型大势的牵引下也开始发展其网络架构之上的各类应用系统，比如中国电信的全球眼、中国移动的城管通。运营商凭借基础网络的优势，发挥了横向部门与部门间的黏着力和纵向合作伙伴间的缝合力。

　　然而，应用系统的融合是个慢热的过程，在技术、资金以及管理模式上都面临巨大压力。谁能扮演这根串起所有珍珠的线，谁能让大象来跳舞，这不是某一类供应商、或者单纯依靠应用牵引能解决的问题。